Petition, Fach- und Dienstaufsichtsbeschwerde

Erst das Gespräch, dann die Aufsicht. Bevor Sie einen der Wege auf dieser Seite gehen, suchen Sie das Gespräch: erst mit der Lehrkraft (→ Das Eltern-Lehrer-Gespräch), dann mit der Schulleitung. Das ist keine Pflichtübung vor dem Ernstfall, sondern der Weg, der die meisten Konflikte im Übertrittsjahr tatsächlich löst, und der schnellste: Vieles klärt sich in zwanzig Minuten, was schriftlich Monate dauert. Es lohnt sich sogar doppelt, denn eine Petition, die ein Handeln der Verwaltung verlangt, wird erst behandelt, wenn das Verfahren bei der zuständigen Stelle eingeleitet ist (Art. 4 Abs. 1 BayPetG). Notieren Sie deshalb nach jedem Gespräch kurz Datum, Teilnehmer und Ergebnis. Erst wenn sich nichts ändert, beginnt die Ebene der Aufsicht: über den öffentlichen Grundschulen die Staatlichen Schulämter (Art. 114, 115 des Bayerischen Erziehungs- und Unterrichtsgesetzes, BayEUG), darüber die Regierungen und das Staatsministerium. An diese Stellen richten sich Dienst- und Fachaufsichtsbeschwerde; die Petition führt darüber hinaus bis in den Landtag.

Nicht jeder Konflikt im Übertrittsjahr gehört vor ein Gericht. Neben den förmlichen Rechtsbehelfen, Widerspruch und Klage, die an Fristen gebunden sind (→ Widerspruch und Eilantrag), gibt es die formlosen Wege: das Gespräch, die Dienstaufsichtsbeschwerde und die Petition. Sie kosten nichts, brauchen keinen Anwalt und keine Frist. Und sie können mehr bewirken, als ihr Ruf verspricht.

Das Wichtigste vorweg, weil es kaum jemand weiß: Eine Petition ist nicht nur das, was man von öffentlichen Unterschriften-Petitionen kennt. Sie können sie auch ganz allein einreichen, ohne eine einzige weitere Unterschrift, ohne Kampagne, ohne fremde Zustimmung. Und Sie brauchen kein Gesetzgebungs-Anliegen: Auch die schlichte Beschwerde über eine Entscheidung, eine Maßnahme oder den Umgang einer Behörde ist eine Petition.

Beide Wege stützen sich auf dasselbe Grundrecht. Art. 17 GG: „Jedermann hat das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden.“ Und Art. 115 Abs. 1 der Bayerischen Verfassung (BV): „Alle Bewohner Bayerns haben das Recht, sich schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Behörden oder an den Landtag zu wenden.“

Die Dienstaufsichtsbeschwerde – eine Petition an die Behörde

Die Dienstaufsichtsbeschwerde rügt das persönliche dienstliche Verhalten einer oder eines Beschäftigten im öffentlichen Dienst. Bearbeitet wird sie von der oder dem Dienstvorgesetzten. Davon zu unterscheiden ist die Fachaufsichtsbeschwerde, die sich nicht gegen eine Person richtet, sondern gegen die Entscheidung selbst. Dazu gleich.

Beide Beschwerden sind keine Bittstellerei, sondern Ausübung dieses Grundrechts: Art. 115 Abs. 1 BV nennt ausdrücklich beide Adressaten: die Beschwerde „an die zuständigen Behörden“ ebenso wie die an den Landtag. Für jede zulässige Eingabe gilt deshalb, was das Bundesverfassungsgericht schon 1953 festgehalten hat:

„Das Grundrecht des Art. 17 GG verleiht demjenigen, der eine zulässige Petition einreicht, ein Recht darauf, daß die angegangene Stelle die Eingabe nicht nur entgegennimmt, sondern auch sachlich prüft und dem Petenten zum mindesten die Art der Erledigung schriftlich mitteilt.“
BVerfG, Beschluss vom 22.04.1953, 1 BvR 162/51, BVerfGE 2, 225 (Leitsatz 1)

Eine Antwort wie „Wir sind für Eltern nicht zuständig“ ersetzt diesen Bescheid nicht: Die angeschriebene Stelle muss die Eingabe sachlich prüfen und Ihnen mitteilen, wie sie erledigt wurde. Dazu kann auch die Abgabe an die zuständige Stelle gehören. Unbeantwortet ablegen darf sie sie nicht.

Ehrlich bleibt: Einen Anspruch auf ein bestimmtes Ergebnis gibt es nicht, ebenso wenig auf Auskunft über dienstrechtliche Maßnahmen gegen die betroffene Lehrkraft: Diese unterliegen dem Personaldatenschutz. Auch eine Begründung des Bescheids ist nicht geschuldet.

Die Fachaufsichtsbeschwerde – gegen die Entscheidung, nicht gegen die Person

Die beiden Beschwerden trennt eine einfache Frage: Stört Sie, wie jemand gehandelt hat, oder was entschieden wurde? Dass eine Lehrkraft auf drei Elternbriefe nicht antwortet, ist ein Fall für die Dienstaufsicht. Dass eine Probe entgegen der Ankündigung doppelt gewichtet wurde, ist ein Fall für die Fachaufsicht. In der Praxis liegt oft beides vor. Dann schreiben Sie eine Eingabe und benennen beides getrennt.

Zuständig ist die Behörde, die über der Schule steht. Bei der Grundschule ist das das Staatliche Schulamt; davon gibt es eines für jeden Landkreis und jede kreisfreie Gemeinde (Art. 114 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. a, Art. 115 Abs. 1 BayEUG). Bei Gymnasium und Realschule (und damit auch für den Probeunterricht, der ja dort stattfindet) ist es unmittelbar das Staatsministerium (Art. 114 Abs. 1 Nr. 1 BayEUG); in der Praxis führt der Weg dorthin über die Ministerialbeauftragten für die Gymnasien beziehungsweise die Realschulen, die das Ministerium als besondere Beauftragte zur Aufsicht heranzieht (Art. 116 Abs. 4 BayEUG). Innerhalb der Schule ist die Schulleitung den Lehrkräften gegenüber weisungsberechtigt (Art. 57 Abs. 2 Satz 2 BayEUG); sie ist deshalb die erste Adresse, und die Aufsicht die zweite.

Zwei Grenzen sollten Sie kennen. Erstens entscheidet in inneren Schulangelegenheiten das zuständige Organ der Schule, soweit nicht die Schulaufsichtsbehörde zuständig ist (Art. 111 Abs. 3 BayEUG). Die Aufsicht greift also nicht in jede Einzelheit des Schulalltags ein. Zweitens, und das ist beim Übertritt der wichtigere Punkt: Bei Noten ersetzt die Aufsicht nicht die Bewertung durch ihre eigene. Wer eine Note angreifen will, ist mit der Rüge und dem Antrag auf Überdenken besser bedient (→ Rüge und Überdenkungsverfahren), nach dem Übertrittszeugnis mit dem förmlichen Rechtsbehelf (→ Widerspruch und Eilantrag).

Ansonsten gilt für die Fachaufsichtsbeschwerde alles, was oben zur Dienstaufsichtsbeschwerde steht: formlos, kostenlos, ohne Anwalt und ohne Frist und mit dem Anspruch, dass die Sache sachlich geprüft und beschieden wird (Art. 17 GG, Art. 115 Abs. 1 BV). Achtung: Sie hält keine Fristen an. Wenn parallel die Widerspruchsfrist läuft, läuft sie weiter.

Die Petition an den Landtag

Eine Petition an den Landtag kann jede Person einreichen, unabhängig von Wohnort und Staatsangehörigkeit, nach Art. 1 Abs. 1 des Bayerischen Petitionsgesetzes (BayPetG), und grundsätzlich sogar Minderjährige selbst (Art. 1 Abs. 3 BayPetG). Eigene Betroffenheit ist nicht erforderlich: Sie dürfen auch rügen, was alle vierten Klassen betrifft oder was erst die nächste vierte Klasse treffen wird. Das ist keine Theorie: Eine Petition aus unserer Arbeit wurde 2022 im Landtag behandelt, obwohl die Stellungnahme des Ministeriums ausdrücklich festhielt, dass die Petentin kein Kind in der Jahrgangsstufe 4 hatte (Bayerisches Kultusministerium, StMUK, Stellungnahme vom 20.09.2022, Az. III.1-BS7421.0/100/6 zur Eingabe BI.0510.18). Der Wortlaut dieser und der beiden anderen Eingaben steht auf eigenen Seiten: zur Gewichtung der Kompetenzbereiche, zur Bewertung der Rechtschreibung und zur Fehlklassifikation von Leistungserhebungen.

Und der Landtag darf die Eingabe nicht einfach ablegen. Bayern hat dafür ein eigenes Gesetz. Den Auftrag dazu gibt Art. 115 Abs. 2 BV:

„Wer eine Petition einreicht, hat, soweit diese nicht […] unzulässig ist, Anspruch auf sachliche Behandlung und Verbescheidung durch den Landtag bzw. seine Ausschüsse.“
Art. 3 Satz 1 des Bayerischen Petitionsgesetzes (BayPetG)

So entscheidet der Landtag über eine Petition

Zwei Hürden vor der Sachbehandlung. Erstens werden Petitionen, die ein Handeln von Behörden fordern, erst behandelt, wenn die erforderlichen Verfahren bei den zuständigen Stellen eingeleitet sind (Art. 4 Abs. 1 BayPetG). Sie müssen den Instanzenweg nicht ausschöpfen, aber angefangen haben. Zweitens kann die Sachbehandlung unterbleiben, solange gegen die Entscheidung noch Rechtsbehelfe möglich sind (§ 77 Abs. 2 Nr. 1 GeschO). Für das Übertrittszeugnis heißt das: Legen Sie zuerst fristgerecht Widerspruch ein oder klagen Sie, und schreiben Sie die Petition daneben, nicht statt dessen.

Zuständig ist der Fachausschuss, in dessen Sachgebiet die Petition fällt (Art. 5 Abs. 1 BayPetG): für Schulfragen der Ausschuss für Bildung und Kultus. Nach der Verfahrensdarstellung des Landtags bereiten zwei Abgeordnete als Berichterstatter den Fall auf, je eine Person aus Koalition und Opposition; die Staatsregierung wird um eine Stellungnahme gebeten. Ein Tipp, den kaum jemand nutzt: Reichen Sie die Petition über eine Abgeordnete oder einen Abgeordneten ein, kann diese Person verlangen, mit Rederecht zu den Ausschussverhandlungen zugezogen zu werden (§ 79 Abs. 5 GeschO). Die Vollversammlung behandelt eine Petition, wenn zwei Drittel der anwesenden Ausschussmitglieder das verlangen; über eine bereits getroffene Entscheidung des Ausschusses berät und beschließt sie, wenn eine Fraktion oder 20 Abgeordnete das binnen einer Woche beim Landtagsamt verlangen (Art. 5 Abs. 2 BayPetG).

§ 80 der Geschäftsordnung nennt sechs mögliche Entscheidungen. Petitionen können …

1. ohne Sachbehandlung als unzulässig zurückgewiesen werden;
2. ohne Sachbehandlung an die zuständige Stelle weitergegeben werden;
3. der Staatsregierung „zur Berücksichtigung, zur Würdigung, als Material oder zur Kenntnisnahme“ überwiesen werden;
4. „auf Grund einer Erklärung der Staatsregierung oder auf Grund eines Landtags- oder Ausschussbeschlusses für erledigt erklärt“ werden;
5. abgelehnt werden („es wird ihnen nicht Rechnung getragen“);
6. durch Übergang zur Tagesordnung beendet werden.

Die Stufen der Überweisung an die Staatsregierung (Nr. 3) unterscheiden sich deutlich. „Berücksichtigung“ ist die schärfste: „eine Aufforderung des Landtags zu einer bestimmten Handlung“ (§ 81 Abs. 1 GeschO). Reagiert die Staatsregierung nicht binnen vier Monaten, wird nachgefasst, notfalls bis in die Vollversammlung. „Würdigung“ bittet die Staatsregierung, den Fall noch einmal wohlwollend zu prüfen; „Material“ heißt: aufheben und bei künftigen Vorhaben einbeziehen. „Zur Kenntnisnahme“ ist die schwächste Form, sie verlangt nichts weiter.

Bei Beschwerden über konkrete Entscheidungen endet das Verfahren häufig mit der Erledigt-Erklärung nach § 80 Nr. 4 GeschO. Im Bescheid liest sich das dann so: Der Ausschuss habe eine Stellungnahme des Ministeriums eingeholt, halte sie nach sorgfältiger Auseinandersetzung für richtig und sehe keine Möglichkeit, der Petition „zum Erfolg zu verhelfen“. Die Stellungnahme liegt bei und ärgert beim Lesen nicht selten mehr, als sie erklärt.

Warum sich eine Petition trotzdem lohnt

Gemessen am Beschlusstext wirken viele Petitionen erfolglos. Gemessen an dem, was sie auslösen, nicht:

• Das Ministerium legt sich fest. Wo eine schriftliche Stellungnahme eingeholt wird, der Regelfall, ist sie ein amtliches Dokument mit Aktenzeichen und damit zitierfähig für alle weiteren Schritte. Aus einer unserer Petitionen stammt so die amtliche Bestätigung der Anforderungsstufen des Staatsinstituts für Schulqualität und Bildungsforschung (ISB), die wir bis heute als Beleg verwenden (→ Die Benotung).
• Die Sache wird im Ausschuss verhandelt. Zwei Berichterstatter aus Koalition und Opposition tragen Ihren Fall vor; die Verwaltung erklärt ihr Handeln nicht nur im stillen Schriftwechsel. Ausschusssitzungen sind grundsätzlich öffentlich (§ 138 Abs. 1 Satz 1 GeschO). Aber Vorsicht mit dieser Erwartung: Bei Petitionen schließt der Ausschuss die Öffentlichkeit aus, wenn Umstände aus dem persönlichen Lebensbereich zur Sprache kommen könnten oder die einreichende Person widerspricht (§ 138 Abs. 2 GeschO). Bei einer Eingabe über ein einzelnes Kind ist das der Normalfall. Einen Livestream gibt es nur für Anhörungen, Fachgespräche und Berichte (§ 138 Abs. 1 Satz 2 GeschO), nicht für die gewöhnliche Petitionsberatung.
• Die Praxis ändert sich oft leise. Manchmal übernimmt die Stellungnahme die Darstellung der Schule, und am Ende steht sinngemäß: alles in Ordnung. Das ist ärgerlich, aber nicht das Ende der Wirkung. Intern ist danach oft klar, dass man das eine oder andere so nicht mehr machen wird, und Schulen wie Behörden wissen von nun an, dass ihr Verwaltungshandeln im Landtag landen kann. Diese Änderung steht in keinem Beschluss; sie zeigt sich im nächsten Schuljahr, bei der nächsten vierten Klasse.
• Abgeordnete lernen die Wirklichkeit kennen. Berichterstatter beider Lager lesen Ihre Unterlagen. Genau dafür ist das Verfahren da: Die Abgeordneten sollen die konkreten Probleme kennen, wie Schule aus elterlicher Sicht tatsächlich abläuft, um bei Anfragen, Debatten und Gesetzesvorhaben auf dieser Grundlage zu entscheiden. Jede gut belegte Petition ist ein Stück dieser Wirklichkeit.

Garantiert ist nichts davon: Einen Anspruch auf Erfolg gibt die Petition nicht, und wer dieselbe Petition noch einmal bei derselben Stelle einreicht, hat grundsätzlich keinen Anspruch auf erneute Prüfung (BVerfGE 2, 225, Leitsatz 2). Aber „fruchtlos“ ist ein Urteil, das die Beschlussformel mit der Wirkung verwechselt.

So reichen Sie eine Petition ein

Egal auf welchem Weg Sie einreichen, jede gute Petition beantwortet vier Fragen. Es sind wörtlich die Fragen, die das Online-Formular des Landtags selbst stellt (Schritt 3, „Gegenstand Ihrer Petition“):

• „Über welche Entscheidung / welche Maßnahme / welchen Sachverhalt wollen Sie sich beschweren?“, der Gegenstand, in wenigen Sätzen;
• „Was möchten Sie mit Ihrer Bitte / Beschwerde erreichen?“, das konkrete Ziel;
• „Gegen wen, insbesondere welche Behörde / Institution richtet sich Ihre Bitte / Beschwerde?“, der Adressat;
• „Bitte geben Sie eine kurze Begründung für Ihre Bitte / Beschwerde“, die Begründung mit Daten und Belegen.

Für die Einreichung gibt es drei Wege (elektronisch, per Post und per E-Mail):

• Elektronisch: das Online-Formular. Für elektronisch übermittelte Petitionen ist nach dem Gesetz das im Internet bereitgestellte Formular zu verwenden (Art. 2 Abs. 1 Satz 5 BayPetG). Das ist keine Empfehlung, sondern der vorgesehene Weg.
• Das Online-Formular des Landtags: sechs Schritte, PDF-Anhang bis 5 MB, nach dem Absenden kommt eine E-Mail mit Bestätigungslink. Erst mit dem Klick darauf ist die Einreichung abgeschlossen.
• Klassisch per Post: eigenhändig unterschreiben und vollständige Anschrift angeben. Eine fehlende erkennbare Unterschrift macht die Petition unzulässig (§ 77 Abs. 1 Nr. 1 GeschO); anonyme Eingaben werden nicht bearbeitet.
• Und die einfache E-Mail? In den uns bekannten Fällen wurden auch per E-Mail eingereichte Briefe behandelt, wenn Name und Postanschrift im Schreiben standen (Art. 2 Abs. 1 Satz 4 BayPetG). Verlassen Sie sich nicht darauf: Der Gesetzeswortlaut verlangt für elektronische Eingaben das Formular, und ohne erkennbare Unterschrift droht die Unzulässigkeit. Wenn E-Mail, dann den unterschriebenen Brief eingescannt und kurz bei der Zentralstelle nachfragen, ob er angekommen ist.

Praktische Hinweise aus den offiziellen Verfahrensseiten:

• Wesentliche Unterlagen (z. B. den Schriftverkehr mit der Schule) gleich mitsenden: Erst wenn alle Unterlagen vorliegen, wird die Petition bearbeitet. Aber nur als Kopie, keine Originale: Der Landtag scannt eingehende Unterlagen und vernichtet sie danach.
• Keine Links in den Text schreiben, sie werden aus Sicherheitsgründen nicht geöffnet.
• Bei einer Sammelpetition mit Unterschriftenliste genügt eine Bezugsperson mit Adresse und Unterschrift.
• Rückfragen beantwortet die Zentralstelle für Petitionen: Petitionen@bayern.landtag.de, Telefon +49 89 4126-2227.